完善四级法院审级职能 夯实公平正义制度根基 ——四级法院
2022-09-01 10:27:07   来源：   评论：0 点击：

“将改革进行到底”，亿万人民的共同心声。

8月30日，十三届全国人大常委会第三十六次会议召开，听取审议《最高人民法院关于四级法院审级职能定位改革试点情况的中期报告》。

改革潮涌，一年不过沧海一浪，却足以绘就波澜壮阔的改革宏图——

优化级别管辖标准、完善提级管辖机制、改革再审申请制度，系统性、整体性、协同性的审级职能定位改革在中华大地延伸铺展。

四级法院审级职能逐步优化，案件结构和分布日趋合理，司法职权和资源配置更加科学，矛盾纠纷化解质效有效提升，人民群众对公平正义的获得感不断增强。

公平正义，使命必达！

赓续逢山开路、遇水架桥的改革精神，砥砺滚石上山、爬坡过坎的改革意志，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，立足党的十八大以来全面深化司法改革取得的巨大成就和筑牢的坚实根基，人民法院以更强定力、更高标准、更实举措，勇闯政法领域全面深化改革“深水区”，公正高效权威的中国特色社会主义司法制度焕发出新的活力。

新时代催生新变革——明确职能定位，优化资源配置，推动审级设置与群众所需所盼精准匹配

改革大潮，浩浩荡荡，有激流勇进也有险滩暗礁。

回望1954年，第一届全国人民代表大会确立了人民法院实行“四级两审制”。随着经济社会的飞速发展，这一符合国情实际、兼顾公正与效率的审级制度，也亟待随着时代发展优化完善。

——四级法院案件数量结构分布不够合理，不利于矛盾纠纷实质化解在基层，较高层级法院的监督指导职能发挥不足。

——案件提级审理机制不够健全，一些具有普遍法律适用指导意义、关乎重大国家利益和社会公共利益的案件难以进入较高层级法院审理，不利于法律适用标准统一。

——民事、行政再审申请标准和程序不够优化，未能充分发挥“阻断”“过滤”无理缠诉、任意滥诉的效能，不利于维护生效裁判权威，也影响了再审程序依法纠错功能的发挥。

作为实现司法公正的重要途径和依托，坚持和发展什么样的审级制度，关系公正高效权威司法制度的完善，涉及亿万人民群众的切身利益。

应时代之变，答人民之问。

从党的十八届四中全会将“完善审级制度”写进中央决定，到中共中央办公厅《关于政法领域全面深化改革的实施意见》作出系统性安排，再到《法治中国建设规划（2020-2025年）》将“明确四级法院职能定位”列为重大改革任务，以习近平同志为核心的党中央推动司法改革不断深化，彰显非凡智慧和勇气。

全面深化改革新战场，人民法院继承了怎样的人民情怀，又将赋予其怎样新的内涵？

2021年5月，最高人民法院牵头起草的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》，经中央全面深化改革委员会审议通过。完善民事、行政案件级别管辖制度，完善案件管辖权转移和提级审理机制，改革民事、行政申请再审标准和程序，健全最高人民法院审判权力运行机制等重大改革举措，绘就了司法改革进一步深化的新蓝图。

化蓝图为现实，仍需只争朝夕。

三个月后，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议作出《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，授权最高人民法院在本院和12个省（市）人民法院开展试点工作。

一个月后，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》，一场为期两年的试点工作拉开了帷幕。

这是更谋长远的改革大布局——

明确四级法院审级职能：基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。

这是更高起点的改革再深化——

首次将最高人民法院纳入试点范围，同步调整四级法院的审级职能、案件结构和运行机制，所涉审级之全前所未有；

全面覆盖民事、刑事、行政三大审判领域，联动激发级别管辖、提级管辖、再审管辖的制度效能，涵盖诉讼领域之广前所未有；

将完善审级制度与诉讼收费制度改革、人员机构编制优化、法律统一适用制度统筹推进，系统集成要求之高前所未有。

试点督导落实、情况收集反馈、数据统计汇总、文件审查备案、联席工作会议、政策解读宣传…… 6项工作机制相继建立，民事、行政申请再审案件工作流程同步修改，最高人民法院总揽全局、协同推进，上下贯通、有机衔接、运行顺畅的组织实施机制有效建立。

新战场实现新突破——重心下沉，精准提级，推动矛盾纠纷公正高效实质性化解

改革，从来都与个人命运息息相关。它承载着民族复兴的伟大梦想，也实现着平凡人生的小小心愿。

在千里之外的四川省绵阳市，居民姜某某得知自己与居委会一万多元的劳动争议案在中级法院审理而感慨万千。因案件涉及诸多劳动者利益，具有典型示范意义，该案经绵阳市中级人民法院提级审理并作出裁判后，经四川省高级人民法院审判委员会讨论，被转化为参考性案例，为全省法院提供规则指引。

在百里之隔的天津市东丽区，某物资公司负责人没想到自己高达4000余万元的买卖合同纠纷能在区法院妥善化解。双方当事人不仅签署了和解协议，还达成了进一步合作的共识。

让绝大多数矛盾在中基层法院公正高效实质性化解，是审级制度改革始终瞄准的方向。

适合基层法院审理的案子要“沉下去”—— 完善民事案件级别管辖标准，逐步实现第一审民事案件主要在基层法院审理；将难度不大、受地方干预少、适宜就地化解的四类行政案件，交由基层法院审理，推动矛盾纠纷在基层实现公正高效实质性化解。

“特殊类型案件”要“提上来”——将涉及重大国家利益、社会公共利益和具有普遍法律适用指导意义的案件交由较高层级法院审理，充分发挥较高层级法院在统一法律适用、打破“诉讼主客场”上的职能作用，达到“审理一案、指导一片”的效果。

这并非是案件数量的简单调整，而是全面优化上下级法院审判监督指导关系，推动各类纠纷分层解决、有效过滤、精准提级，实现四级法院各司其职、各尽其能的重塑性变革。

司法改革，宏大叙事。站稳人民立场，直面痛点难点，回应社会关切，是改革者应有的担当。

——是否会导致“人案矛盾”？

试点高院积极争取省委组织部、省编办支持，向中基层法院动态下放机动编制，对应开展辖区法官动态调整，促进人案适配。

——当事人诉讼权利如何保障？

试点法院普遍细化案件管辖清单，强化立案告知和法官释明，依法公正审理当事人管辖权异议。北京市高级人民法院、江苏省高级人民法院建立当事人申请提级管辖机制，充分发挥当事人参与和监督作用；辽宁省高级人民法院健全法律援助机制，保障当事人充分行使申请再审权利。

——会不会出现上下级法院“踢皮球”现象？

重庆市高级人民法院、深圳市中级人民法院制定实施细则，细化“特殊类型案件”识别标准和报送流程，确保案件提级权责明确，避免相关法院敷衍推诿；上海市高级人民法院、天津市高级人民法院加强对超大诉讼标的额案件提级管辖的审核指导，防止下级法院变相上交矛盾。

——“沉下去”的案子如何“接得住”？

上海高院将四类行政案件办案指南嵌入审判业务平台，加强流程管理；天津各中院围绕建设工程合同、破产强制清算等案件，出台类案办理指引；宁波中院要求辖区基层法院对“下沉”案件一律适用普通程序审理，并由院庭长担任审判长，确保案件质量过硬。

——“提上来”的案子怎样“审得好”？

广东省高级人民法院建立全省提级管辖案件逐案跟踪指导制度，做好提级管辖案件的审查审理和风险防范工作。

聚焦重难点、突出创新点、盯住风险点，一个个饱含智慧的经验成果推动改革试点不断落地生根。

9570，这是试点基层人民法院受理“下沉”民事案件的数量，仅占同期全部新收一审民事案件的0.15%，上诉率、改发率较试点前同比分别下降0.2个百分点和0.04个百分点，案件增幅不大，质效稳步提升。

11275，这是受理“下沉”四类行政案件数量，占一审行政案件的6.76%，二审改发率较试点初期前三个月下降0.26个百分点，审判质量稳中向好。

435，这是各高中级人民法院提级管辖案件数量，其中23.7%的案件涉及重大国家利益、社会公共利益；33.96%的案件属于在辖区内类型较新、疑难复杂的案件；34.91%的案件具有普遍法律指导意义，提级管辖机制有效激活。

新制度释放新效能——完善再审制度，统一裁判尺度，切实维护国家法制统一尊严权威

2022年1月26日，最高人民法院大楼内一片繁忙。

这天上午，首席大法官周强主持召开了最高人民法院统一法律适用工作领导小组第一次会议，强调要扎实推进统一法律适用各项工作，确保严格公正司法。

统一法律适用，规范裁量权行使，是人民法院履行宪法法律职责、维护国家法治统一尊严权威的必然要求，也是国家最高审判机关所肩负的重大改革任务。

发展中的老问题，要以更大决心破解；前进中的新障碍，要以更大力度击碎。

为凸显最高人民法院作为最高审判机关的宪法地位，改革试点工作优化了当事人向最高人民法院申请再审的标准和程序。最高人民法院通过审查纠正法律适用错误，重点发挥统一全国法律适用、监督指导全国法院审判工作职能，再审纠错职能主要由高级人民法院承担。

高院部分终审案件再审申请审查不再“上提一级”，司法公信力怎么保障？人民法院亮出了自己的答案——

灵活采取“终审审理和再审申请审查相分离”方式，对不服本院生效裁判的申请再审审查案件实行各业务庭间“全面交叉审查”，兼顾条线审判指导、廉政风险防控和个案监督管理，这是试点高院的普遍举措。

由申诉审查庭或审判监督庭统一办理涉及本院生效裁判的申请再审审查案件，这是北京、上海高院的实践。

修改法官绩效考核办法，明确本院生效裁判再审申请审查案件权重系数及考核方式，建立再审纠错激励机制。这是山东高院的做法。

试点以来，各高级人民法院受理不服本院终审民事、行政案件的再审申请16094件，裁定再审率9.08%，裁定再审案件改判率28.18%，未出现“高驳回率”和“高维持率”现象，再审依法纠错功能有效发挥。

大道如砥，行者无疆。

作为试点法院之一，最高人民法院勇于自我革命，在革故鼎新、守正创新中实现了自身新跨越。

这一年，最高人民法院新收民事、行政申请再审审查案件2275件，较试点前下降85.33%，有力扭转了以往“资源错配”“程序空转”的现象，案件数量结构明显优化。

这一年，出台涉及人身安全保护令、网络消费、反不正当竞争、证券市场虚假陈述侵权民事赔偿、生态环境侵权纠纷惩罚性赔偿、海洋自然资源与生态环境公益诉讼等司法解释25个，发布指导性案例3批20件。

这一年，建立审判业务文件、参考性案例审查备案制度，审查地方法院审判业务文件162个、参考性案例219件。

这一年，召开跨领域专业法官会议7次，解决了算法发明专利无效的判断标准、横向垄断协议行政处罚的计罚基数、授益性行政行为中授益相对人的权利义务等一批法律适用问题。

强改革之识、聚改革之力、求改革之效，通往公平正义的希望之路更加光明。

“推动人民法院审级设置与群众需求相适应，实现绝大多数事实、法律争议在两审之内实质性解决，努力让司法更加亲民、诉讼更加便民、改革更加惠民”。

试点之初，最高人民法院向全社会发出了“将改革进行到底”的时代强音。

这是正在兑现的承诺，更是值得期待的未来！