张占斌：十八届三中全会可能突围的几个领域
2013-10-28 11:20:44   评论：0 点击：

 　经济体制改革中的“硬骨头”

　　改革开放以来，历届三中全会都会重点对中国经济体制改革进行总体规划。据各方预测，十八届三中全会同样会重点部署经济体制改革。财税、金融、国企改革等将是本次三中全会的“重头戏”，每个方面都面临不少“硬骨头”。

　　●财税改革：房产税会不会全面铺开；如何推进“营改增”改革，减轻企业税费负担；遗产税要不要征收。

　　●金融改革：存款、贷款利率能否完全放开，实行市场化利率；如何加快人民币国际化进程；如何减少行政干预，加快汇率形成机制改革。

　　●国企改革：推动国有资本从一般竞争性领域退出；能否建立常态化的国有企业利润分红机制；如何加强监管，治理国企腐败。

　　●土地改革：如何保障农民土地用益物权主体地位；如何赋予农民长期而有保障的土地占有、使用、收益和处置权利；如何建立城乡统一、同权同价的土地市场。

　　●资源价格改革：水电气等民用资源梯级价格如何确立；石油、煤炭等能源的定价机制如何理顺；电力、石油等行业垄断如何打破。

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　　一鼓作气 爬坡过坎 攻坚克难

　　三中全会可能突围的几个领域

　　改革开放35年以来，从党的十一届三中全会到十七届三中全会，历届三中全会都承担着中国改革发展重大历史使命，体现了几代中央领导集体的施政目标和经验。当前越来越多的利益格局积累成发展围城，与以往相比，改革的复杂性、艰巨性前所未有。党的十八大明确提出，全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。习近平总书记多次就我国全面深化改革开放作出重要论述，李克强总理也指出“改革是中国最大的红利”。这些重要的思想，都阐明了释放改革红利要啃硬骨头的道理。当前党的十八届三中全会召开在即，从各方面信息来看，我们有理由相信这次全会对于中国发展新局面的形成定会产生重大而深远的影响。

　　利益主体矛盾交织，形成合力难度加大

　　2013年10月7日，习近平总书记在亚太经合组织工商领导人峰会上提出：“中国改革已进入攻坚期和深水区。这是因为，当前改革需要解决的问题格外艰巨，都是难啃的硬骨头。”我们今天面临的改革，无论是在深度上，还是在广度上，都是过去任何时期、任何阶段所无法相比的，改革事业已进入不进则退的关键阶段，我们必须一鼓作气，切实做到改革不停顿、开放不止步。

　　从改革主体看，利益主体矛盾交织。改革事业的推进，最终要落实到每个个体自身的发展上来，要落脚到让“广大人民共享改革红利”的出发点上来。改革不仅要促进效率，也要促进社会公平公正。但是，在多年改革发展中，收入分配、资源利用等领域都形成了不同形态的利益群体，且已渗透到经济社会生活的多个方面，阻碍大多数人对改革红利的共享。20年来，群体性事件增加了10倍，其中因土地征用、房屋拆迁、环境污染等利益冲突引发的群体事件占80%以上。不能共享改革所带来的红利，还要受害，由此引起社会和人民的不满。而官员的腐败、权力寻租等问题加速了社会利益的分化，民主法治进程的滞后，使得人民主体的潜在预期不断在削弱。温州近些年出现的资本外逃现象，也在一定程度上反映了我国改革的确已经处于不进则退的攻坚阶段。

　　从改革进程看，改革已进入攻坚期。全面深化改革就必定要触动原有的利益格局，但触动利益往往比触及灵魂还难。改革开放三十多年来，我国通过渐进式、增量式、自下而上的改革路径，使我国的改革红利得到极大释放。在改革起步阶段，由于改革带有“普惠式”，改革普遍受益。新一轮改革已经越过了“帕累托改进”阶段，各方面普遍受益和广为受益的改革越来越少，达成改革共识的难度进一步加大。当时那些绕过去的和放在一边的矛盾和问题并不会因此而消失，相反可能随着改革推进而成为绕不过去的“拦路虎”。今天，这些累积的矛盾和问题，已经直接摆在我们面前，躲不开也绕不过。换句话说，改革已进入深水区，进入攻坚阶段，改革的艰巨性、复杂性和纵深性在加强。

　　从改革动力看，形成合力难度加大。要推动改革，就必定需要付出代价，而作为改革的组织者、推动者的各个部门、区域等，自身也就成了改革的对象，自己改革自己，甚至在改革过程中必须大幅度放弃自身的权力和利益，如果没有壮士割腕的政治勇气，改革就很难进一步推进。同时中央政府与地方政府的博弈在加剧，这就为深化改革增加了复杂性，改革共识和改革合力形成的难度就会加大。比如，我国当前的经济结构调整、行政体制改革、财税体制改革、金融体制改革、投融资体制改革、资源性产品价格改革等，就涉及到“条条框框”的各方利益，使得改革难以有效推进。这也表明，我们必须以更大的决心和勇气来打好改革开放这场“攻坚战”。

　　从改革领域看，重要改革依然滞后。尽管通过三十多年的改革开放，一些方面的改革已取得了突破性进展，但市场化导向的改革并没有彻底完成，很多改革措施还没有落到实处。以新型城镇化为核心的土地制度、户籍制度、社会保障制度、投融资体制等领域的配套性改革还处于起步阶段，需要进一步全面深化改革，最大限度地释放城镇化红利。此外，政府部门对微观主体经济活动的干预仍然较多，行政性审批方式在资源配置方面还占据很大地位，法治型政府和服务型政府还没有真正地建立起来。国民收入差距进一步拉大，收入分配体制等重要改革环节，依然与预期的改革目标有较远的距离。

　　加强改革的宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性和协同性

　　习近平总书记在第十八届中央政治局第二次集体学习时着力指出：“改革开放是一场深刻革命，必须坚持正确方向，沿着正确道路推进。”改革开放是一项前无古人的崭新事业，我们头脑必须十分清醒，坚定不移走中国特色社会主义道路。释放改革红利要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，我们必须以党的十八届三中全会为契机，加强改革的宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性和协同性，不断把改革事业引向深入。

　　一是要坚持“摸着石头过河与加强顶层设计相结合”的原则。改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论，在不断实践探索中推进。摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。

　　二是要坚持“创造改革红利与共享改革红利相结合”的原则。我国改革事业三十多年的历程充分地说明，人民群众是创造改革红利的主体，只有当人民群众的改革积极性高涨时，改革事业才能有序地向前推进，改革红利才能得到有效释放。当前，收入分配体制改革滞后等原因，导致高收入群体和低收入群体的差距在不断拉大，这就在某种程度上影响到广大人民群众对改革的积极性。改革发展任务越繁重，我们越要保持党同人民群众的血肉联系，善于从人民的实践创造和发展要求中完善改革事业。让广大人民群众共享改革发展的成果，这是改革的出发点和落脚点，也是释放改革红利最有力的保障。

　　三是要坚持“市场导向与政府推进相结合”的原则。我们要把发挥市场在资源分配中的基础性作用作为下一步深化改革的重要取向，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率。从改革开放前高度集中的计划经济，到十二届三中全会提出的“有计划的商品经济”，再到党的十四大对“社会主义市场经济”改革目标的最终确立，其本质是由计划经济逐步向市场经济转轨的过程。我国在释放改革红利的进程中，必须充分发挥价格机制、供求机制和竞争机制在市场经济中的杠杆作用，更大地发挥市场在资源配置中的基础性作用，最大限度地为不同的经济主体创造公平竞争的市场环境。

　　四是要坚持“改革试点与综合配套相结合”的原则。我们在注重改革的系统性、整体性、协同性的同时，也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。对于像土地制度、户籍制度、财税体制、金融体制等“牵一发而动全身”的战略重点领域的改革，要加强改革的试点工作，通过改革试点积累经验，再在全国范围内进行推广。同时，要更加注重各项改革相互促进、良性互动的“整体效应”。比如，像垄断行业改革、财政体制改革、价格改革、事业单位分类改革等，都离不开相关领域的综合配套改革。进一步释放改革红利，要着力进行综合配套，促进各个领域的改革共同深化、相互促进，不断形成改革的强大合力。

　　改革可能突破的重点领域

　　习近平总书记反复强调：“改革开放只有进行时没有完成时。改革开放中的矛盾只能用改革开放的办法来解决。”每一项改革、每一次改革都要敢于啃硬骨头、涉险滩，敢于爬坡过坎、攻坚克难，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀。我们要以党的十八届三中全会为契机，积极回应广大人民群众对深化改革开放的强烈呼声和殷切期待，协调推进打造中国经济升级版的各项改革，努力把改革开放推向新的高度，进一步释放改革红利。

　　第一，加快政府职能转变，理顺政府与市场关系。这是深化改革的基本前提，也是阻碍我国进一步释放改革红利的最大硬骨头所在，这个问题的实质就是政府怎样放权。一是要继续转变政府职能。要大幅度减少行政审批，努力向市场和社会放权，进一步创新政府公共服务提供方式，积极推动政府向社会力量购买服务。处理好中央政府和地方政府的关系，深化政府机构改革特别是地方政府改革，积极发挥和调动两个积极性和创造性。二是要全面推进国有经济战略性调整。充分发挥国有企业在促进产业升级、参与国际竞争、提升综合国力等方面的重要作用。要对铁路、石油、电力、民航等行业，将自然垄断和竞争环节切实分开。竞争性的对民间资本全部放开，自然垄断的吸纳民间资本有序参与。三是毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。鼓励民间资本参与国家基础设施建设、城镇化建设，为中小微企业发展创造公平的市场环境。

　　第二，推进新型城镇化，深化配套制度改革。新型城镇化是我国未来经济社会发展的“火车头”，是我国全面建成小康社会和从经济大国向经济强国迈进的“王牌”引擎，必须扎扎实实推进。一是要积极稳妥地推进土地管理制度改革，加快土地确权，确保农民土地用益物权的主体地位。修改物权法，将农村土地使用权明确为可抵押的财产权。二是要分类推进户籍制度改革，将符合条件的农业转移人口逐步转为城镇居民，稳步推进全国统一的居住证制度。三是要统筹推进社会保障制度改革，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的所有城镇常住人口。四是要积极推进城镇建设投融资体制改革，健全鼓励社会资本投资城乡基础设施、公共服务项目的政策和相关机制。五是要将生态文明的理念和原则融入到城镇化建设的全过程中来。

　　第三，深化财税体制改革，理顺各项财政关系。应进一步理顺各级政府财政分配关系，优化收入划分和财力配置，实现中央和地方财力事权相匹配。优化转移支付结构，提高一般性转移支付规模和比例，减少归并部分专项转移支付项目，加快形成统一透明的财政转移支付制度。同时，要建立完善的县级基本财力保障机制，增强县级政府提供基本公共服务的能力，促进城乡统筹发展。

　　第四，深化金融体制改革，构建稳健的金融体系。要稳步推进利率市场化改革，使利率能够灵敏地反映资金供求情况，以实现资金的优化配置，缓解内外部经济的不平衡，增强金融机构间的竞争。加强金融机构公司治理，推进现代金融企业制度建设，健全金融组织体系。加快发展资本市场，完善分层有序、互为补充的现代金融市场体系，不断提高金融市场化程度，这对于降低企业的直接融资成本、促进实体经济发展具有重要意义。要强化金融监管和调控能力，加强金融系统的流动性风险管理，切实防范和化解金融风险，维护金融体系的稳健高效运行，这是我国金融体制改革适应全球化发展的客观要求，也是进一步释放改革红利的必然选择。

　　第五，推进投融资体制改革，营造公平竞争环境。我们要抓紧清理有碍公平竞争的政策法规，推动民间资本有效进入金融、能源、铁路、电信等领域。要着力消除各种制度性障碍，破除阻碍民间投资的“玻璃门”、“弹簧门”等体制障碍，保障各种所有制经济主体依法公平参与市场竞争。继续推进“新36条”的实施细则，并有针对性地进行细化，增强实践中的操作性。

　　第六，深化资源产品价格改革，理顺价格调节体系。价格机制是市场经济的核心机制，价格改革的目的是要建立反映市场供求和资源稀缺程度的信号传递机制，应当按照“要素市场化”的原则深化价格改革，进一步理顺价格调节体系，以促进结构调整和资源保护。要将水、电、天然气、成品油等价格改革放在优先位置，通过价格杠杆作用促进土地资源、水资源、能源资源等的节约和有效使用。要同步推进产权制度改革，推进国有资源、公共资源的确权工作，应尽可能地引入竞争机制，打破垄断，改善管理，坚决破除大量资源通过不规范甚至违法渠道转化成了个人财富的体制机制因素，不断将我国的改革事业向纵深推进。

　　第七，深化收入分配改革，促进社会公平公正。2013年2月5日，国务院批转了《关于深化收入分配体制改革的若干意见》，这是指导我国深化收入分配体制改革的一个纲领性文件。收入分配改革是经济社会发展中一项带有根本性、基础性的制度改革，同时也是一块难啃的硬骨头。一方面，要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，坚持初次分配和再分配调节并重，继续完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制。另一方面，要加快健全以税收、社会保障、转移支付为手段的再分配调节机制，努力实现居民收入增长和经济发展同步，劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，逐步形成合理有序的收入分配格局。

　　第八，深化对外开放，开拓未来发展空间。当前，世界经济复苏艰难，国际贸易摩擦不断加剧，贸易保护主义有抬头趋势，如何进一步深化对外开放进程，是我国进一步释放改革红利必须啃的一块硬骨头。要积极推动与发达国家、发展中国家、周边国家建立友好关系，不断提高我国在世贸组织、世界银行、IMF、G20峰会、亚太经合组织等国际与区域组织中的地位，积极发挥我国在世界经济论坛、上海合作组织、亚洲博鳌论坛等对话机制中的主导性作用。尤其要积极推动中国(上海)自由贸易区的改革开放工作，加快实施《中国(上海)自由贸易区总体方案》，这是推动我国全面改革开放的新载体和试验田，对于进一步释放改革红利意义十分重大。(作者为国家行政学院经济学部主任、教授、博导)